Kosovska štampaSpektarVesti

Francusko-nemački predlog za priznanje Kosova – opasnost rešenja leži u netransparentnosti

Piše: Dr Pavle Kilibarda

Nije lako osvrnuti se na dokument za koji znamo da postoji, ali sa čijim sadržajem javnost nije upoznata i čiji obrisi se tek naziru u izjavama političara i pisanju medija koji se pozivaju na anonimne izvore. U političkoj nauci, takvo stanje naziva se netransparentnost, a ono već godinama karakteriše pregovarački proces između Beograda i Prištine, otkako je ulogu medijatora preuzela Evropska unija.

Kao što je domaća javnost uvid u sadržaj Briselskog sporazuma iz 2013. godine stekla tek nakon što je on potpisan, tako postoji opravdana bojazan da će na isti način biti dočekan i već dugo najavljivani sveobuhvatni sporazum o normalizaciji odnosa, ali ovaj put sa dalekosežnijim posledicama.

Teško je poverovati da u određenim krugovima koji su nesumnjivo demokratski nastrojeni postoji uverenje da se održivo rešenje za dugogodišnji sukob sa jakom identitetskom komponentom može pronaći u uslovima potpune izolacije pregovarača i predloga koji se razmatraju od građana na koji se ti predlozi odnose.

Dovoljno je uporediti praksu koja je postojala u vreme kada su pregovori vođeni pod okriljem Ujedinjenih nacija i ovu danas koju, pretpostavljam, određuje Evropska unija. Da li je reč o strahu da se i ovi pregovori, kao i oni prethodni, transparentniji, završe neuspehom, ili je posredi želja da se puštanjem male količine informacija „opipa puls“ lokalne zajednice, nije lako zaključiti; ali ne mogu da zamislim da ta praksa može rešiti pitanje Kosova čak i da sve strane u pregovorima o njemu imaju isto mišljenje.

Reciklirani sporazum o priznanju

U takvim okolnostima, već nekoliko nedelja javnost na Kosovu i u centralnoj Srbiji zastrašuje se nekakvim novim „francusko-nemačkim predlogom“ za konačni status ove teritorije. Kažem „zastrašuje“, jer ni srpsko ni albansko stanovništvo ne zna šta to podrazumeva – odnosno, šta time dobija, a šta mora zauzvrat da dâ – a još im tobož preti oštra reakcija Zapadnih zemalja ukoliko se taj predlog ne prihvati.

Budući da zemlje koje važe za razvijene demokratije takav pristup sebi ne bi smele da dopuste, pretpostavićemo u ovoj kratkoj analizi da su strane u sukobu slobodne da ovaj predlog prihvate ili odbiju, ostavljajući pitanje eventualnih pritisaka po strani dok o njima ne budemo saznali nešto više.

O kakvom je, onda, predlogu reč? Da je nekakav nacrt na stolu, saznali smo najpre iz medija čije su pisanje kasnije potvrdili srpski, albanski i evropski zvaničnici. Ono malo što smo čuli o njegovoj sadržini nagoveštava da je suština ovog rešenja da Srbija Kosovo ne prizna kao državu, ali da ga „prihvati“ kao zasebnu realnost, te da mu omogući da pristupi međunarodnim organizacijama, pre svega Ujedinjenim nacijama.

U medijima se zatim pojavio tekst ugovora koji navodno barem delimično odslikava francusko-nemački predlog. Pošto u ovom trenutku nemamo pouzdanije podatke o predlogu za koji ipak znamo da postoji, želeo bih da se kratko, sa stanovišta međunarodnog javnog prava, osvrnem na ono o čemu se trenutno govori u javnosti.

Počnimo s tekstom koji je 9. novembra objavio portal Nova.rs. Reč je o dokumentu u devet tačaka u kojima se „Kosovo i Srbija“ obavezuju da će razvijati normalne, dobrosusedske odnose; da će poštovati granice i teritorijalni integritet druge strane; da jedna strana ne može predstavljati drugu u međunarodnim odnosima; te da će međusobno razmeniti stalne misije.

Reč „priznanje“ u njemu se ne upotrebljava. Ovaj tekst gotovo doslovce je preuzet iz Osnovnog ugovora dve Nemačke iz 1972. godine, a koji je kod nas poznat kao nemačko-nemački sporazum. Pošto se ovaj ugovor često nudi kao model nekog budućeg sporazuma između Srbije i Kosova, a kako verodostojnost objavljenog nacrta niko još uvek nije demantovao, nije isključeno da ovaj dokument odražava suštinu aktuelnog francusko-nemačkog predloga.

Šta bi to podrazumevalo za odnose Beograda i Prištine i budući status Kosova? U međunarodnom pravu, priznanje ima kognitivnu i normativnu komponentu: ono je jednostrani pravni akt kojim autor primaocu stavlja do znanja da je određena pravno relevantna činjenica u skladu sa međunarodnim pravom i da je kao takvu i prihvata.

Kada je reč o priznanju državnosti, država koja vrši priznanje izražava mišljenje da je država-primalac ispunila pravne kriterijume za sticanje državnosti i obavezuje se da je u daljim odnosima tretira kao suverenu i nezavisnu. Priznanje se postiže kada se steknu ta dva elementa, kognitivni i normativni, bez obzira na formu u kojoj su izraženi, i bez obzira na to da li se upotrebljava reč „priznanje“.

Uprkos rasprostranjenom mišljenju da je nemačko-nemački sporazum neki vid implicitnog priznanja ili „priznanja bez priznanja“, to nije tačno. Sporazumom dve Nemačke iz 1972. godine postignuto je uzajamno priznanje dve strane kao države, ili, preciznije, Zapadna Nemačka priznala je Istočnu Nemačku kao nezavisnu državu (u suštini, Zapadna Nemačka je od samog početka insistirala na tome da je ona jedini naslednik Rajha, dok je Istočna Nemačka trvdila da je nova država, pa se radilo o tome da Nemačka prizna otcepljenje jednog svog dela).

Priznanje se, naravno, ne spominje, ali ono je tu sadržano kao puno, de jure priznjanje strane države, s tom razlikom što se između dve nemačke države ne uspostavljaju redovni diplomatski odnosi na nivou ambasadora. Da je reč o ugovoru između dve nezavisne države potvrdio je i Ustavni sud Zapadne Nemačke u presudi od 31. jula 1973. godine.

Predlog o kome se sada govori u kontekstu pregovora između Beograda i Prištine postigao bi istu stvar. Pravo na teritorijalni integritet, nepovredivost granica, zabrana upotrebe sile, pravo na nezavisno predstavljanje u međunarodnim odnosima: reč je, naravno, o pravima država i normama kojima se uređuju međudržavni odnosi. Srbija bi bespovratno priznala nezavisnost Kosova, a za njom bi verovatno usledile i druge države koje to još uvek nisu učinile, baš kao što je to bio slučaj sa Istočnom Nemačkom.

Naravno, postavlja se pitanje kako bi se takav ugovor tretirao sa stanovišta ustavnog prava. U već pomenutoj presudi, nemački sud je utvrdio da ugovorom iz 1972. godine nemački Osnovni zakon nije povređen dosetivši se pravne fikcije prema kojoj dve nezavisne nemačke države čiji su međusobni odnosi uređeni međunarodnim pravom nisu jedna drugoj „strane“ jer zajedno čine jedinstvenu nemačku zemlju. Razume se, ovaj stav bio je izuzetno kontroverzan, a neki su ga smatrali i apsurdnim.

Ustavni sud Republike Srbije verovatno ne bi mogao da se osloni na neki sličan argument. Ipak, u zavisnosti od okolnosti, čak i neustavni ugovor mogao bi Srbiju da obaveže po međunarodnom pravu, budući da su domaće i međunarodno pravo dva odvojena normativna sistema.

Kosovo u Ujedinjenim nacijama

Druga mogućnost je da tekst koji sada možemo da vidimo ne odslikava francusko-nemački predlog ili da je podložan ozbiljnim izmenama. Kao ni nemačko-nemački sporazum, on ne govori o članstvu u Ujedinjenim nacijama, što je nešto što se navodno ipak traži za Kosovo (obe Nemačke su postale članice ove organizacije nedugo nakon što su sklopile ugovor).

Moguće je da će takva odredba naknadno biti ubačena u sporazum ili da se se Srbije zatraži da jednostavno „zažmuri“ dok Kosovo bude primljeno u članstvo. Članstvo u međunaorodnim je važno da bi se potvrdila državnost delimično priznatih subjekata, naročito kada je reč o Ujedinjenim nacijama.

Ukoliko se nađe rešenje po kome Srbija zaista ne bi priznala Kosovo, ali Kosovo ipak postane članica Ujedinjenih nacija, međunarodnopravni rezultat bi bio isti. U Ujedinjene nacije mogu biti primljene samo države, i njihove članice dužne su da jedna drugu kao takve tretiraju u skladu sa Poveljom Ujedinjenih nacija. Kao što je to slučaj sa Severnom i Južnom Korejom ili Izraelom i nekoliko arapskih zemalja koje ga još uvek ne priznaju, (ne)priznanje Kosova od strane Srbije ili bilo koje druge članice organizacije postalo bi čisto deklarativne prirode.

Srbija bi mogla da tvrdi da Kosovo ne priznaje, ali to bi imalo čisto simbolički značaj: sa pravnog stanovišta, morala bi da poštuje njegov suverenitet i teritorijalni integritet, imunitete njegovih predstavnika i validnost njegovog zakonodavstva, baš kao što je dužna da to čini sa bilo kojom drugom državom.

Rizici tajne diplomatije

Opasnost rešenja o kome se trenutno govori ipak ne leži toliko u onome što ono podrazumeva, već u netransparentnosti koja ga okružuje. Naime, tajna diplomatija – poput pregovora koji se trenutno vode u Briselu – nije kompatibilna sa načelima pravne države i demokratskog odlučivanja.

Ukoliko najviši državni zvaničnici nameravaju da prihvate ili čak razmotre nacrt ugovora kao što je ovaj, a kojim bi Srbija priznala Kosovo, onda su u najmanju ruku dužni da javnost o tome obaveste i povedu ozbiljan društveni dijalog na tu temu. U suprotnom, rešenje će biti krhko i jalovo i neće odstraniti rizik od nekog budućeg sukoba.

Uzmimo kao primer sledeću – nadam se, hipotetičku – situaciju.

Iako međunarodni ugovori obično stupaju na snagu i postaju obavezujući tek nakon što ih ratifikuju zakonodavna tela strana ugovornica, ugovorno pravo ne propisuje da to uvek mora da bude slučaj: recimo, u ugovor se može ubaciti odredba po kojoj on stupa na snagu već potpisom.

Na taj način, Vlada Republike Srbije mogla bi pravno da obaveže državu i mimo Narodne skupštine, ostavljajući ratifikaciju nekog potonjeg, „konačnog“ sporazuma budućim generacijama državnih zvaničnika za koje će kosovska državnost biti fait accompli bez obzira na odredbe Ustava Republike Srbije.

Takvo stanje nesumnjivo bi još više ojačalo nepoverenje u državne institucije, raširilo apatiju među građanima i potpirilo nagomilane frustracije u vezi sa Kosovom na takav način da bi novi, veoma ozbiljan sukob mogao da se rasplamsa uprkos datom priznanju i „normalizovanim“ odnosima.

Tajnost koja obavija briselske pregovore je moralno i pravno neprihvatljiva i ne može dovesti do održivog rešenja u vezi sa Kosovom. Odgovornost za tu netransparentnost snose evropski zvaničnici jednako kao i srpski i albanski političari. Tajna diplomatija može proizvesti brze, ali ne i svrsishodne rezultate. Transparentni pregovarački proces u kome strane javno iznose predloge, definišu svoje „crvene linije“ i o njima konsultuju srpsku i albansku zajednicu jedini je način da se dođe do prihvatljivog, demokratskog rešenja.

Dr Pavle Kilibarda je postdoktorski istraživač na Pravnom fakultetu Univerziteta u Ženevi

KoSSev